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El proyecto de ley #23724, presentado por la diputada Pilar Cisneros y sus compañeros de fracción en la Asamblea Legislativa, persigue modificar el artículo 105 de la Constitución Política en su párrafo tercero, a fin de eliminar del mismo la referencia a pensiones que aparece actualmente en el texto:
Artículo 105
“El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa”
Una vez analizada la exposición de motivos de dicho proyecto de ley, se notan falencias importantes, las cuales se analizan a continuación.
Texto del proyecto 23724 (pág. 4):
“… resulta comprensible que materias fiscales, tributarias, presupuestarias, monetarias, crediticias y de contrataciones, por la tecnicidad involucrada, ameriten ser excluidas, pero las “pensiones” es materia propia y del entero interés de la ciudadanía.”
Falencia #1:
Pretender que el tema de pensiones pueda ser objeto de referéndum en razón de un supuesto “entero interés de la ciudadanía” es un error.
Resulta peregrina la idea de que materias fiscales, tributarias, monetarias y crediticias no sean materia “propia y del entero interés de la ciudadanía”, como sí lo sería el tema de pensiones, según la tesis de los proponentes del proyecto en cuestión. Porque eso es lo que dan a entender, que el tema de pensiones sí reviste mayor interés que esos otros que afectan de una manera más directa y cotidiana la vida de los ciudadanos, en particular tributarios y de seguridad. No hay ninguna base para suponer grados de interés, favoreciendo el tema de pensiones.
Se nos pide implícitamente aceptar que materias fiscales, tributarias, presupuestarias, monetarias, crediticias y de contrataciones tienen un nivel de complejidad tal que no deben ser materia de referendo, pero que el tema de pensiones no reviste tal complejidad y por lo tanto sí puede ser tema de consulta por referéndum.
En consecuencia, de acuerdo a la tesis de los proponentes, tendríamos que considerar prescindible el papel que en cuanto a pensiones juegan los expertos en ciencia actuarial, economía, política pública y otros que son pertinentes. En términos simples, implicitar que el tema de pensiones varía en cuanto a la “tecnicidad involucrada” con respecto a otros temas, es un error de los más crasos, acentuado todavía más por la presunción que de alguna manera el “interés de la ciudadanía” en un referéndum pueda sustituir el acervo técnico de los profesionales mencionados en la estructuración de planes y operaciones de los fondos de pensión.
Dentro de la misma línea, es obvio que los planes de pensiones y jubilaciones tienen un carácter esencialmente monetario por cuanto se trata de fondos capitalizables de pensión, a cargo de los cuales corre el pago de las prestaciones jubilatorias, por lo que, si aceptamos que por tecnicidad se excluyen temas monetarios de la posibilidad de referéndum, no podemos, por asociación, más que concluir que el tema de pensiones, con un carácter monetario intrínseco, también debe excluirse de la posibilidad de referéndum.
Texto del proyecto 23724 (pág. 4):
“Es decir, se le permite (al pueblo) proponer regulación sobre pensiones (por medio de la ley de iniciativa popular), pero no decidir sobre ellas de manera definitiva (por medio del voto en un referéndum sobre esa materia).
Ello resulta más que preocupante, pues se favoreció desde hace 17 años que se perpetúe la posibilidad de que la Asamblea Legislativa, como lo ha hecho desde décadas atrás, decida desconocer el propio artículo 73 constitucional que estableció un solo régimen posible de pensiones bajo la administración de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) mediante la tolerancia de regímenes distintos que han generado onerosas contribuciones al Estado como patrono y, con ello, una carga creciente en las debilitadas finanzas públicas.”
Falencia #2:
No es correcto afirmar que la pluralidad de regímenes de pensiones se contrapone al art. 73 constitucional.
Si bien es cierto que el artículo 73 constitucional refiere a un solo régimen de pensiones administrado por la CCSS, no es legítimo ignorar lo establecido por la Sala Constitucional en su resolución 846 – 92, que reza así:
“Considera la Sala que, si el fin primordial del constituyente fue mantener los seguros sociales para fortalecer la seguridad social, no hay razón para cuestionar la existencia de pluralidad de regímenes. Se parte de que el constituyente pretendió un mínimo de protección a los trabajadores, dejando la puerta abierta para que en un futuro se regulara sobre nuevos sistemas de seguridad social… Al existir diferentes regímenes, es lógico que cada uno tenga sus propias reglas y criterios legales para el otorgamiento del derecho constitucional a la jubilación y a la pensión, sin que por ello pueda siquiera pensarse que tal coexistencia sea inconstitucional”.
Por consiguiente, la existencia de diferentes regímenes no viola el 73 constitucional, según criterio de la Sala IV.
Texto del proyecto 23 724 (pág.5)
“En su lugar, esta exclusión (de legislar en materia de pensiones mediante referéndum) ha impuesto a la ciudadanía el tener que soportar un Estado sujeto por siempre al deber de financiar un grupo de pensiones exorbitantes y crecientes para un número reducido de beneficiarios y que no pueda, a futuro, regular que no se permita generar mayores diferencias”
Falencia #3:
No hay relación entre la exclusión de pensiones del referéndum y el deber del Estado de pagar las jubilaciones. Y es especulación afirmar que si las jubilaciones hubieran sido objeto de referéndum, el Estado no tendría que soportar financiación de pensiones “exorbitantes y crecientes”.
El texto del proyecto 23724 desconoce la verdad histórica de los regímenes especiales. Que el Estado deba pagar jubilaciones cargándolas al presupuesto nacional es aberrante, porque técnicamente esas jubilaciones deberían correr por cuenta de los fondos previsionales que incluso se contemplan en el artículo 73 constitucional:
Artículo 73:
“ … No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.”
El pago de las jubilaciones del Magisterio Nacional consume cerca del 70% del presupuesto destinado a los regímenes especiales, por lo que detallar su devenir histórico es obligatorio. Desde la entrada en vigencia de la ley 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, en 1958, las cotizaciones tripartitas Estado, Patrono y Trabajador debieron usarse para conformar un fondo previsional para el pago de las jubilaciones futuras (Ley 2248, arts. 17 al 24). Sin embargo, las diferentes administraciones, por increíble que parezca, y ahora sí, a contrapelo del mandato del 73 constitucional, DESVIARON A GASTO ORDINARIO LAS COTIZACIONES MAGISTERIALES, Y NO CONTRIBUYERON CON LAS COTIZACIONES DEBIDAS COMO PATRONO Y COMO ESTADO, impidiendo así la conformación del fondo previsional con el cual se deberían pagar las jubilaciones. De ahí que, para subsanar dicho desfalco, el Estado tuvo que efectuar eventualmente los pagos de las jubilaciones con cargo al Presupuesto Nacional. La pretensión de facultar a la ciudadanía para decidir sobre pensiones en referéndum no haría nada por enmendar el megadesfalco estatal causante de la presión de las jubilaciones de regímenes especiales sobre el presupuesto.
En otras palabras, si algo ha generado “onerosas contribuciones al Estado” para el pago de pensiones, es su propia irresponsabilidad al desviar a gasto corriente sumas que debió usar para la conformación del fondo previsional. Dicho ilícito estatal es público y notorio, y ha sido señalado no solo por la JUPEMA, sino también por expertos de la CEPAL, y reconocido por la misma Sala Constitucional, según se transcribe a continuación,
Por parte de JUPEMA:
“Lo que sucedió es que un fondo de pensiones joven tiene menos gastos que ingresos, es decir, debe pagar muy pocas pensiones, y estas se pagaban con las cotizaciones y existía un sobrante o exceso de cotización en cada año. En las sanas prácticas ese exceso se debió invertir para generar algún tipo de rendimiento, pero en la realidad este exceso se usó para el gasto corriente del gobierno, es decir se usó para pago de salarios, obra pública, entre otros y cuando el RTR maduró, la cotización no alcanzaba para el pago de las pensiones, y al no haber reserva que lo respaldara entonces el gobierno tuvo que asumir el gasto por medio del presupuesto nacional.” (Departamento Actuarial de JUPEMA, Correo electrónico en archivo, Abril 2019).
Por parte de especialistas de la CEPAL:
“El sub-grupo de esquemas contributivos (Magisterio incluido) comprende 7 programas algunos de ellos con varias leyes a su interior que definen aspectos sobre beneficiarios, tasas de cotización y monto de la pensión. Durante varias décadas, las cotizaciones generadas por estos esquemas fueron destinadas a la Caja Única del Estado y por lo tanto utilizadas para gasto regular del Gobierno. Es decir, nunca se creó un fondo de Contribuciones del cual pagar posteriormente las pensiones. Mientras los esquemas se encontraban en sus etapas más jóvenes, el aporte fue positivo para las finanzas públicas. Sin embargo, una vez maduros y habiendo aumentado el número de pensionados, el gasto superó al monto de contribuciones obligando así al Gobierno a asumir las responsabilidades financieras correspondientes” (Pacheco, J.F., Elizondo, H., Pacheco, J.C. El sistema de pensiones en Costa Rica. CEPAL, Serie Macroeconomía del desarrollo, #211, 2020, Pág 17).
Por parte de la Sala Constitucional (Voto 3447-98):
“…debe recordarse que la situación de déficit de estos sistemas con cargo al Presupuesto Nacional se originó en muy diversas causas, pero todas derivadas de decisiones políticas proteccionistas e inmersas en el proceso legislativo, como la violación de principios generales que regulan la materia de seguridad social y la ausencia de rigor técnico, que se resumen en la grave omisión en crear un fondo autosuficiente, los errores técnicos en definir las edades de retiro y el número de cuotas necesarias para obtener el derecho, etc., de manera que ahora se pretende que la responsabilidad de esos yerros históricos sean asumidos (sic) por los beneficiarios de los sistemas…” (énfasis agregado)
Es pertinente señalar que, de acuerdo a cálculos actuariales, las reservas para el pago de jubilaciones magisteriales, en caso de haberse constituido el fondo previsional, podrían haber alcanzado los 5 billones de colones, lo cual habría liberado la presión sobre el presupuesto para el pago de dichas jubilaciones. Se dispone hoy en día del ejemplo del Régimen de Capitalización Colectiva (RCC) del Magisterio Nacional, que agrupa a docentes de ingreso más reciente y que, bajo el marco jurídico de la ley 7531, dispone al segundo trimestre de 2024, de un fondo total de 4.72 billones de colones, lo que lo convierte en el fondo más sólido del país, y es un reflejo de lo que podría haberse logrado con las cotizaciones más antiguas si no se hubieran destinado a gasto ordinario en lugar de constituir el fondo previsional.
Falencia # 4
Afirmar que “se ha impuesto a la ciudadanía el tener que soportar un Estado sujeto por siempre al deber de financiar un grupo de pensiones exorbitantes y crecientes para un número reducido de beneficiarios” es simplemente falso, pero forma parte de la mitología que durante décadas se ha usado para satanizar a los jubilados magisteriales y formular leyes que han restringido severamente sus derechos jubilatorios.
Según la base de datos de JUPEMA, las jubilaciones magisteriales del Régimen Transitorio de Reparto, (RTR, que es el que corre con cargo al Presupuesto nacional), se pagan a poco más de 45 000 jubilados, no a “un grupo reducido de beneficiarios”. Además, es un régimen cerrado que no admite nuevos cotizantes, por lo que está fuera de lugar sostener que sus jubilaciones tienen carácter de “crecientes”. Téngase en cuenta además que las deducciones totales aplicadas a las pensiones más elevadas alcanzaron en el pasado hasta el 70% del monto nominal, máximo que fue rebajado a 50% por resoluciones recientes de la Sala Constitucional.
A setiembre de 2023, solamente el 9.3% de la planilla del RTR se destinó al pago de jubilaciones superiores a 4 millones nominales.
Por cuanto el 52.3% de la planilla mensual calculada por JUPEMA se destinaba al pago de jubilaciones inferiores a 1.5 millones nominales, y el 38.5% para jubilaciones de entre 1.5 a 4 millones nominales (a setiembre de 2023), queda demostrado que el grueso de esa planilla (90.8%) destinada al pago de jubilaciones magisteriales del RTR no beneficia a “un grupo reducido con pensiones exorbitantes”, como la diputada Cisneros y sus colegas nos quieren hacer creer.
Adicionalmente, es de cita un estudio del periódico La Nación (pág. 4 A, 5/11/18), que muestra que si se recortaran las jubilaciones de los regímenes especiales con cargo al presupuesto a un tope máximo de 2.7 millones nominales, el ahorro así generado sería de tan solo 0.6% del total presupuestado para el pago de las mismas. Así queda desvirtuada la tesis de que son las “pensiones de lujo” las que consumen el grueso de la planilla y ejercen presión sobre el presupuesto.
Texto del proyecto 23724
“Está más que visto que no son pocas las reformas que a lo largo de los años se han venido impulsando para intentar resolver la inequidad existente entre los diferentes regímenes de pensiones que hoy existen en el país, sin que haya podido la Asamblea Legislativa tomar una decisión definitiva al respecto y faltan otras más, por presentarse o que estando en corriente, aspiren a plantear si quiera (sic) posibilitar mejorar (sic) su sostenibilidad ante futuros beneficiados.”
Falencia #5
Considerar las diferencias entre los diferentes regímenes de pensiones como inequidades.
Una inequidad es, por definición, una desigualdad considerada injusta. Y a lo largo de los últimos lustros, se ha pretendido que las diferencias entre los regímenes de pensiones se consideren inequidades. Un corolario extremo de dicha perspectiva es la propuesta de que todos los regímenes de pensiones, por diferentes que sean en su estructura y operación, deberían conceder los mismos beneficios a sus jubilados. Considérese lo expresado por el editorialista del periódico La Nación con fecha 5/1/19:
“El superintendente suma su voz a la del director nacional de pensiones… y muchos otros sectores, para llamar a la unificación de los diversos regímenes y fijar un tope de 1.5 millones a las pensiones de lujo. Es el mismo tope del IVM, no importa cuánto haya cotizado el beneficiario.” (énfasis agregado)
Al respecto, dejemos que sea la misma Sala Constitucional, en su resolución 846-92 ya citada, la que se refiera a estas diferencias entre regímenes:
… Al existir diferentes regímenes, es lógico que cada uno tenga sus propias reglas y criterios legales para el otorgamiento del derecho constitucional a la jubilación y a la pensión, sin que por ello pueda siquiera pensarse que tal coexistencia sea inconstitucional”.
Es un hecho que las cotizaciones del Magisterio Nacional para sus pensiones han sido desde su inicio mucho mayores, en ocasiones hasta seis veces más altas, que las del régimen del IVM de la CCSS, pero ello no impresiona a los críticos de las jubilaciones magisteriales, que proponen, como el editorialista de La Nación, el absurdo de uniformar beneficios sin considerar las diferencias entre los marcos jurídicos de cada régimen.
Conclusión.
En razón de lo apuntado, se concluye que el proyecto 23724 carece de fundamentación adecuada, y presenta falencias que comprometen seriamente el valor de verdad de sus postulados.
